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关于推进市区一体开发工作的考察报告

发布日期:2013-09-24   信息来源:黄州区政协  作者:  访问量:

 

关于推进市区一体开发工作的考察报告
政协黄州区委员会考察组
(2013年5月28)
 
为了认真学习借鉴外地经验,为市政协来我区进行市区一体专题调研工作做好充分准备,助推市区一体开发,按照区委、区政府工作安排,区政协主席、副主席分别带领区政协有关常委、专委会主任以及区直有关部门负责人,于2013年5月21日至25日,分组赴孝感市孝南区、随州市曾都区、咸宁市咸安区、宜昌市区、襄阳市东津新区等地考察学习市区一体开发工作。考察组一行先后参观了各地城市新区、工业园区、重点项目建设现场,分别听取了各区党委、政府分管领导的情况介绍,与各区有关部门负责人就市管区体制下市区一体开发工作进行了深入探讨,取到了真经。现将考察情况报告如下:
一、各区在市管区体制下推进市区一体开发的主要特点
孝感于1993年6月撤地建市,同时撤销原县级孝感市,分设县级孝南区和孝昌县,孝南区辖13个乡镇场4个街道1个开发区,国土面积1034.8平方公里,人口84.7万。咸宁于1998年12月撤地建市,同时撤销原县级咸宁市设咸安区,咸安区辖9镇1乡3个街道,国土面积1501平方公里,人口50万。随州市于2000年设立地级市,辖曾都一个区,2009年曾都区析出随县后设立新曾都区,现曾都区辖4个街道5个乡镇1个省级经济开发区和城南新区,国土面积1425平方公里,人口64万。宜昌市亭区于1995年3月由原亭经济技术开发区改建设立,辖3个街道,版图面积119.8平方公里。东津新区规划面积218平方公里,辖东津镇全域和襄州区张湾街道4村1组,人口14万。各县改区成立以来,市区之间经过较长时间的磨合,相继形成了比较成熟稳定、可供借鉴的市区一体、互为依托、和谐发展、共同繁荣的体制机制。主要有以下特点:
(一)有独立的国土资源管理和相对独立的规划职能,有自主发展空间。考察的各县改区国土面积都在1000平方公里以上(襄州区版图面积达2380平方公里),所在市级对市辖区规划和国土资源实行分类管理,其中市级规划和国土资源管理部门负责城区街道及市辖经济技术开发区(工业园区、城市新区)的建设规划和国土资源管理,区级建委(建设局、规划局)负责各乡镇及区辖经济开发区(工业园区、城市新区)的建设规划(有的由市级规划,有的区级规划市级备案),区级国土资源管理部门负责市管区域之外的各乡镇及区辖经济开发区的国土资源管理,区级国土资源管理部门有独立的土地交易平台,单独行使土地征收、储备、登记发证、卫片执法等管理权,市区两级分别享有管理区域的土地出让和交易收益。在孝南,孝感市政府负责城区4个街道(后将部分地域划入南城新区)、孝感经济开发区、孝感临空经济区(含托管的闵集乡)和旅游度假区约360平方公里的土地管理,孝南区政府负责包括孝南经济开发区、南城新区以及各乡镇在内的近700平方公里的土地管理工作,市区分别享有划定区域的土地规划权、审批权、发证权、收益权。在曾都区,随州市负责随州经济技术开发区、城区4个街道和城南新区的规划、建设、管理工作,享受管理区域内的土地收益,曾都区负责49.66平方公里的曾都开发区以及所辖乡镇的规划、建设、管理工作,享受管理区域内的土地收益。在咸宁,咸宁市政府对市、区土地实行分类管理,咸宁市负责165平方公里的城市规划区(含老城区)的土地管理,咸安区负责城区以外的农村土地管理,城区土地净收益按市:区7:3分成,咸安区享有管理区域内的土地收益。咸宁市《关于理顺市区体制调整部分职能的方案》的通知(咸办发〔2006〕21号),将原市管“凤凰工业园的招商引资和规划建设管理由咸安区负责”,“市建设委员会负责整个城区的建设管理。咸安区建设局负责辖区内农村村镇规划建设管理和城区小街小巷的建设管理”,明确“市规划局负责城市规划区的规划管理,咸安区建设局负责村、镇规划管理”。宜昌市亭区土地出让收益分配政策为:2013年前,亭区域内工业用地土地出让收入为市级收入,区内中心区域商居用地土地出让收入为区级收入;2013年后,市级将区内工业用地土地出让收入划为区级收入,综合征地拆迁成本及规费计提由区级承担,区内中心区域商居用地出让收入仍为区级收入。襄阳市委、市政府去年出台政策,同意所辖区成立城投公司,拥有单独行使土地征收、储备、登记、卫片执法等管理权,享有土地出让和交易收益。
(二)有优惠的财税政策和“一事一议”工作支持,有比较雄厚的财力支撑发展。考察的各区所在市都高度重视和支持区级发展,对区级简政让利放权。孝感市对市区重点建设项目实行“一事一议”,让利于区,将市委、市政府部署的城郊结合部长征南路改造项目交由孝南区组织实施,项目土地开发收益市区五五分成,孝感市引进的凤凰影视城项目,由市区共建,项目建设收益市区之间按“3:7”分成,区级得70%。咸宁市按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则,推进财权与事权结合,调整市区财源分配关系。咸宁《关于理顺市区体制调整部分职能的方案》的通知(咸办发〔2006〕21号),指出“坚持两级政府、两级财政,调动两个积极性的原则,调整市区财税体制。市直和咸安区在城区税收征管的交叉部分,按照隶属关系确定一家征管,核定基数,增量共享。今后,市区新增税源,按照‘谁引进、谁投资、谁建设、谁受益’的原则执行”,“涉及财政收支的调整,按照‘钱随人走、钱随事走’的原则,确定基数后及时划转”。咸宁市《关于理顺市区体制调整部门职能人员划转等六项实施意见》(咸办发〔2006〕22号),明确“按城区增值税、消费税、营业税三税的7%核定为城区城建税测算基数,为市级收入。按乡镇增值税、消费税、营业税三税的5%核定为乡镇城建税测算基数,为区级收入”,“原温泉经济技术开发区的教育费附加收入按核定的基数及增量全部结算给咸安区”,“咸安区承担的城区小街小巷建设支出,由市财政从核定的城建税收入中列支”。宜昌市亭区有亭工业园和湖北深圳工业园两个园区,均由市区两级共建,主要以市级财政投入为主,市级负责园区项目征地拆迁、园区配套基础设施建设资金筹集和招商引资项目优惠政策兑现等,亭区负责征地拆迁、场平、安置房建设等相关工作,园区基础设施建设投入主要通过开行贷款和BT融资建设,其中通过开行贷款建设园区道路的4.8亿元,市区按6:4比例分担,通过BT建设园区道路的9.36亿元、市区按3:7的比例分担。
(三)有各具特色的被征地农民社会保障和留地安置政策,有比较可靠的民生保障。各地都在深入探索和完善被征地农民社会保障方案,推进解决被征地农民的就业、生活、养老等民生问题,有的出台并落实了留地安置方案。《咸安区被征地农民社会保障实施方案(试行)》(咸安政办发〔2009〕105号),明确“缴费基数暂按咸宁市2006年在岗职工平均工资确定,以后根据咸安区的经济发展水平的增长,逐步调整为以被征地时咸宁市上年度在岗职工平均工资确定缴费基数,缴费比例为15%。被征地农民养老保障费用中,区政府、村级组织补贴的最高限额分别为参加养老保障人员应缴养老保障费用总额的15%、10%;被征地农民最低承担应缴纳养老保障费用总额的75%;参加被征地农民养老保障人员男年满60周岁、女年满55周岁的,按咸安区城镇居民最低生活保障标准的110%按月享受领取退休金。这个政策因个人承担部分偏重,退养标准偏低,被征地农民参保意愿不强,正在调研制订新的方案。宜昌市亭区执行《宜昌市被征地农民基本养老保险办法(政府令第128号),对1982年5月14日后被征地、与所在村集体经济组织签订有《家庭土地承包合同》、持有《农村土地承包经营权征》、被征地后家庭人均占有耕地0.3亩及以下(含园地、鱼塘)、男性年满30周岁女性年满25周岁、已与村集体经济组织签订协议不需要统一安置的参加养老保险。被征地农民男性年满60周岁、女性年满55周岁参加基本养老保险的,参照本市灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数和比例,并按参保当年本市灵活就业人员补缴养老保险费的最低基数一次性补缴前10年的基本养老保险费。被征地农民男性年满30周岁不满60周岁或女性年满25周岁不满55周岁参加基本养老保险的,按照本市灵活就业人员基本养老保险办法,并以参保当年本市灵活就业人员补缴养老保险费的最低基数计算,分别按下列规定补缴基本养老保险费:被征地农民男性年满50周岁不满60周岁或女性年满45周岁不满55周岁的,一次性补缴前15年的基本养老保险费;被征地农民男性年满40周岁不满50周岁或女性年满35周岁不满45周岁的,一次补缴前10年的基本养老保险费;被征地农民男性年满30周岁不满40周岁或女性年满25周岁不满35周岁的,一次性补缴前5年的基本养老保险费。由于当地征地补偿标准较高,村民支付能力较强,退休待遇较好,得到群众积极响应。襄阳市2011年出台了《襄阳市市区征地补偿安置办法》,规定“市区城市规划范围内以村为单位,土地全部被征收;或以组为单位,土地大部分被征收,人均耕地在0.1亩以下的,由村民委员会提出申请,经民政、国土资源部门和区政府(管委会)、乡(镇、办事处)政府核实,报市政府批准,将农民身份转变为城市居民身份,纳入城市居民最低生活保障体系。经民政部门核查,符合低保条件的,依照法律规定发给最低生活保障费”,“市区农村集体经济组织征地后人均耕地在0.1亩以下的,市城市规划、国土资源部门应预留50亩左右的土地,给村集体兴办企业,安排生产生活”。襄州区政府今年4月出台失地农民养老保险及其他保障政策,“每个征地项目都给被征地群众解决人均10平方米的商业面积,商业面积实行‘私人所有、集体经营、利润分配’。严格按照人均50平方米的标准预留群众产业发展用地”。东津新区参照执行了襄州区这两项政策,按照城中村改造政策标准(人均50平方米)落实了村集体经济预留地政策,在土地收益中拿出资金解决失地农民养老保险。
(四)有财权和事权相对应的投入和工作机制,有比较理性的社会事务管理模式。各市辖区所在市都在积极探索和推进社会事务以区为主、属地管理机制,并按规定由市、区分担事业费和人头费。孝感市2004年起将市级经济开发区以外的区域城乡居民最低生活保障工作全部交由孝南区管理,将中央和省级拨款全部转移到孝南区,市区两级共同承担城乡最低生活保障工作经费;2009年起实行人口计划生育工作属地管理,由街道对辖区单位人口计生工作统一管理,统一年度考核,享有“一票否决”权和辖区单位评先表优、提拔、晋级初审权,市计生局每年安排每个社区人口计划生育工作经费1万元;实行公共卫生服务“五个一体化”,国家下拨基本公共卫生经费直达区卫生部门,市区两级按相应比例配套;按照均衡发展原则调整优化城区中小学校布局,实行分级办学、分片招生、经费自筹,市区教育部门采取一对一的方式结对教学;按照“市级管理城区,区级管乡镇”的原则实施文化市场管理。曾都区对每个社区建立100万元的社区公益基金,用于解决困难群众具体生活困难,基金由市级财政出资60万元,区级出资30万元,社区自筹10万元。咸宁市《关于理顺市区体制调整部分职能的方案》的通知(咸办发〔2006〕21号),“将温泉经济技术开发区所属的养老保险办、劳动就业管理局、物价检查所、司法分局、物业管理处等机构和人员全部划归咸安区。开发区和市直的城市居民最低生活保障工作,开发区原承担的退役士兵安置工作交由咸安区民政局设立专门机构管理”;2007年10月“按照‘属地管理、分级负责’、‘谁主管、谁负责’和‘一票否决’的原则,实行计划生育和社会治安综合治理属地管理,区级享有对包括市直单位在内的辖区单位‘一票否决’权”;咸宁市《关于理顺市区公共卫生管理体制的通知》(咸机编〔2007〕13号),明确“按照属地管理原则,咸安区疾病预防控制部门负责全区范围内的传染病和流行病的防治工作”,“市财政每年划转疾病防控经费10万元至咸安区”。
(五)有市委、市政府对区级经济社会发展的大力支持,享有市区一体发展带来的制度红利。据前往考察的各区领导介绍,所在市党委、政府都高度重视和大力支持区级经济社会发展,实行对区简政放权、让利于区的政策。孝南区的同志由衷地说,“孝南市区一体建设环境,现在比5年前好,5年前比10年前好”。孝感市将市级争取的老河综合治理项目委托孝南区组织实施,同时实施沿河旧城改造工程,享受改造工程收益。孝感市对市开发区托管的20个村,实行“收入基数返还、增量分成、定额补偿、支出基数划转”政策,其中新增部分区级受益20%,托管区域内的耕契两税增量部分市区各占一半;对临空经济区托管闵集乡财政利益,实行“定额补助,转移支付基数划转”办法,即以2010年收入地方留成部分为基数,打包10年内对区级财政每年定补1000万元;《孝感城区城市综合改造实施方案(试行)》(孝感政发〔2008〕1号),明确旧城改造“由孝南区政府、市开发区管委会及其所属的街道办事处按规定的程序办理审批手续并组织实施”,“城市综合改造的市政府土地出让金纯收益部分按市区(开发区)4:6的比例进行分配”。随州市对曾都区实行“按税种划分收支范围,核定收支基数,定额补助,超收入基数比例分成,一定2-3年”的财政结算办法,2010年以来,曾都区实际享受市区增值税的40%,营业税、个人所得税、地方教育附加费、其他工商各税的60%,契税的100%,耕地占用税的55%,以及全部区级非税收入;对曾都开发区的税收,从2008年起,原有企业实行税收分成,新增税收全部由市划区。省政府批准曾都区开征城市建设配套费试点,由区统一征收,全部返还到镇。咸宁市确立“市区一体、互为依托、和谐发展、共同繁荣”的思路,按照“还权于市政府、还利于咸安区、还开发区本来面目”的取向,咸宁市《关于理顺市区体制调整部分职能的方案》(咸办发〔2006〕21号),明确“将温泉经济技术开发区代管的温泉办事处整体划归咸安区管理”,对“新修编确定的城市规划区的规划和管理由市负责,规划区外的规划和管理由咸安区负责”;咸宁市《关于咸宁市城区城中村和旧城改造工作的实施办法(试行)》的通知(咸办发〔2010〕58号),明确“咸安区政府在市城改领导小组统一领导下,具体负责咸宁城区范围内城中村改造的组织实施”;旧城改造工作办公室设在咸安区,咸安区建设局长兼任办公室主任,按照市里“不收钱、不投钱”的方式进行片区改造。
二、关于市管区体制下发挥主观能动作用推进市区一体开发的建议
市管区体制是中国特色治理体制的重要组成部分,这种体制将在较长时间内存在。相对于大城市而言,由地改市设立的城市,特别是对于只设一个行政区的城市,客观上存在着政治上市强区弱、区域上共驻区建、职能上长期磨合、经济上共存共荣的关系。几乎所有的市对市辖区都有收权、放权、再收权、再放权的过程,市区之间的关系是没有句号的动态调整关系。在市管区的体制下,作为区级党委、政府,应当更加积极主动地争取与促进经济发展、推进社会进步、改善保障民生、维护社会稳定相关的权利和政策。事实证明,通过运用策略和智慧,也是能够争取得到的。应该说,最近几年,在市区之间的磨合和调整中,区委、政府已经争取和营造了相对于建区初期宽松得多的发展政策,城区上下也得到实实在在的实惠。为了更好地贯彻落实市委四届七次全会精神,深入推进“双强双兴”,大力实施“一港三区”战略,加快建设市域发展中心城,为城乡群众谋福利,并结合市政协这次调研市区一体开发工作关于调动市区两级,市直、黄州区、经济开发区(三方)“两级三方”积极性的指导思想,特提出如下建议:
(一)以更加积极的姿态参与和推进市区一体开发,更好地发挥主人翁作用。黄州作为城市的主要载体,应该在市区一体开发过程中享有更加充分的知情权、参与权、话语权、决策权、收益权、监督权。在有合理诉求特别是涉及黄州重大利益包括体制变更、职能上划的问题时,区领导、分管领导、部门领导可以理直气壮、有礼有节地向市里反应诉求,既可保障黄州利益,又可树立形象。相信市领导在平衡市直、黄州、经济开发区三方利益时一定会做到“手掌手背都是肉”。建议区委、区政府推进市委、市政府建立市区一体开发联席会议制度,联席会议由市、区、开发区党委、政府及相关部门负责人组成,每月召开一次联席会议,分析研究市区一体开发工作,就市区一体开发中的具体问题进行决策,特别是市委、市政府和市直有关部门在谋划和推进与黄州有关的重大体制变化、重大机制调整、重大项目建设、重要工作安排时,要充分表达意见,切实维护黄州区的利益。如果是在现行的市区一体开发委员会工作机制内工作,建议增加区委、区政府在市区一体开发体制内的表决和决策分量,在市级相关领导担任市区一体开发委员会办公室主任的同时,应争取委派一名区委常委或副区长担任市区一体开发委员会办公室常务副主任,区招商局长应争取成为市区一体办成员,按照区委、区政府研究的意见,依法行使表决权。
(二)以更加有效的举措建议和落实推进市区一体开发的各项政策,优化区域经济社会发展环境。重中之重是要争取土地资源分类管理政策、土地收益分配政策、村级集体经济留地安置政策和房屋拆迁补偿安置政策。建议区委、区政府推进市委、市政府建立市区土地资源分类管理机制,其中市级管理老城区和城东新区土地资源,市区一体开发区域管理三大园区土地资源,黄州区负责除此以外的乡镇土地管理,土地出让及经营收益按管辖区域分类享受。黄州区国土资源管理部门共享市级土地交易、办证平台,区属范围内土地出让收益由区级财政享有。推进市委、市政府支持和帮助黄州区建立城投公司。推进市委、市政府落实从土地出让净收益中计提和使用相关基金的政策。从土地出让和开发收益中按规定全额计提农业土地开发基金15%、廉租房保障金10%、被征地农民保障资金10%、水利基金10%、教育基金10%和新菜地开发金1万元/亩,所提资金全额用于市区相关事业支出。推进市委、市政府出台村级集体经济留地安置政策。按照国土资源部办公厅最近下发《关于严格管理防止违法违规征用土地的紧急通知》和省政府政策要求,对因城市建设、园区建设、项目建设征用集体土地的村,要按照被征地农民权益不减少原则,按一定比例留足村级发展用地并给予优惠政策,支持村级经济建设和发展社会事业,保护农民合法权益,维护社会和谐稳定。推进市委、市政府出台城区房屋拆迁补偿安置政策,实现各地因城区、园区和项目建设拆迁安置政策大体均衡。
(三)以更加务实的方法推进和落实被征地农民保障办法,实现好、维护好被征地农民的合法权益。推进被征地农民保障工作,要坚持统筹兼顾,着眼长远,共同负责,加速推进的原则,不能搞权宜之计,不能只顾城东新区而不及其余,不能因为节省当前成本而造成后患,要确保被征地农民不失业、不失收、不失保,经受得起历史和实践的检验。要及时收集和有效反映被征地农民的意见和建议,在落实被征地土地有关补偿政策的同时,及时做好交通、水利等毁损设施的修复工作,补偿村集体的基础设施建设投入。在学习借鉴外地经验的基础上,建议采取城镇职工养老保险或城镇灵活就业人员养老保险方式进保,争取早日统筹解决全区已征地农民的社会保障问题,进保资金由市区财政、村集体和被征地农民共同负担,其中市区财政主要从土地出让收入、房地产税收等资金中按规定提取一定比例的社会保障资金,村集体主要从土地补偿收入和村级积累中落实部分资金,被征地农民主要从征地补偿费中出资。要推进黄州区域内保险政策的统一,不能园区与新区保险政策不一致。要推进市委、市政府出台补征地农民“4050”人员就业援助、生活救助政策,探索被征地农民户籍转为城镇居民制度,对身体素质偏差、劳动技能偏弱、家庭生活比较困难的“4050”人员,符合条件的要纳入城市低保体系,享受最低生活保障待遇。推进市委、市政府出台已参加城乡居民养老保险的被征地农民补充养老保险制度,由市区财政和参保人员共同出资,妥善解决参加城镇居民养老保险的被征地农民实际待遇过低的问题。
(四)以更加坚韧的精神梳理和推进市区一体开发已出台政策的落实,保障黄州区各项工作正常运转。要推进市区有关部门严格财政结算制度,争取区级对一体开发区域的知情权、参与权、发言权,推进健全市区一体开发区域内的税收征收、税收返还、项目建设支出审核等相关制度,真正做到公正公开公平;推进市区一体区域财政资金序时均衡结算,及时划拨可用财力,保障黄州区收入规模,对市区一体开发区域内的全口径税收要按比例按月分级缴入市直、黄州区和开发区金库。要推进市政府落实黄州城区土地收益分成机制。按黄政办发[2011]38号文件规定,经营性土地出让收益在扣除征地和收购成本以及按国家规定提取专项资金后的净收益,实行市、黄州区或开发区、村三级共享,属集体土地征收转用的,土地出让净收益按市政府85%、黄州区或开发区15%的比例分成。这项政策要界定土地出让收入和土地开发成本范围,测算土地收益,并按土地宗数划转分成收益。
(五)以更加创新的勇气加强和改进社会管理,优化市域发展中心城建设的社会环境。作为城市的主体,黄州守土有责、护土有责、保障有责、服务有责。区委、区政府要更加注重提升社区功能,推进社区服务再造,推进落实社区基层组织对辖区单位在资格认定、表彰申报等方面的初审初核制度,以及社区属地管理项目“一票否决”制度,更好地发挥社区在加强社会管理服务中的基础性作用。要积极探索和健全公共服务属地管理制度,推进市委、市政府按属地管理原则,将黄州区行政管辖区域内的公共文化、教育、卫生、体育、计划生育、民政、人社、社区、安全生产监督、食品卫生监督等公共服务职能交由黄州区进行管理,实行同城同机构同政策同标准同质服务。要推进市级健全公共服务经费分级负担制度,建议参照城区社会管理创新“三化三全”资金筹措和分配办法,按市级承担50%、区级承担45%的办法由市区两级分摊,也可以分类处置,按国家规定人头经费标准分别列支,资金由市区两级统一预算、统一安排、统一使用,接受有关部门监督。